دور الافتحاص الداخلي في تحقيق الحكامة الترابية
The
role of internal examination in achieving territorial governance
أحمد أهل السعيد
طالب باحث بسلك
الدكتوراه في العلوم السياسية، جامعة محمد الخامس/سلا
ملخص: يهدف هذا المقال إلى تسليط الضوء على الافتحاص الداخلي، وإبراز أهم المفاهيم المقدمة له، والشروط التي يجب أن تتوفر في المفتحصين حتى يقوموا بالأدوار المنوطة بهم.كما يتطرق المقال إلى الأهداف التي يسعى الافتحاص الداخلي إلى تحقيقها، ودوره في تحقيق الحكامة الترابية.
كلمات
مفتاحية: الافتحاص الدخلي، الحكامة، الجماعات الترابية.
Abstract: This
article aims to shed light on the internal examination, and highlight the most
important concepts presented to it, and the conditions that must be met by the
examiner in order to fulfill the roles assigned to them. The article also
addresses the objectives that the internal examination seeks to achieve, and
its role in achieving territorial governance.
Key words: Internal examination,
governance, territorial communities.
مقدمة:
كلمة
الافتحاص هي كلمة لاتينية الأصل، يقصد بها الاستماع حيث كان الافتحاص يستخدم في مجال
المحاسبات، وكان يتم الاستماع إلى المكلفين بالافتحاص، وبالتالي لم يظهر الافتحاص إلا بعد ظهور المحاسبة. حيث في هذه المرحلة. كان الافتحاص الداخلي يقوم
بالمراقبة ومواجهة جميع مظاهر الغش[1]
لكن بعد
تطور الشركات الضخمة وتعقدها، برزت الحاجة إلى الافتحاص كآلية لتدبير المخاطر خاصة
في المجال المالي، وبعد النجاح الذي حققته هذه الأساليب في إدارة وتدبير الشركات،
أصبحت مجالات تطبيق الافتحاص الداخلي، كثيرة وواسعة، تشمل جميع وظائف
المؤسسات[2] .
بما فيها أشخاص القانون العام، من أجل حل
إشكالية البيروقراطية والتحكم في المخاطر، وتحقيق خدمات في مستوى المرتفقين.
وكل ما يتعلق بالافتحاص الداخلي، ليس بالضرورة
أن يعبر عنه بعبارة "الافتحاص الداخلي"، لأن التسمية تكون حسب الأعراف،
والثقافات، والبعد التاريخي، حيث يمكن أن يأخذ تسمية : التفتيش العام، المراقبة
العامة، التدقيق الداخلي، المراقبة الداخلية...جميعها لها نفس المضمون[3].
مع وجود اختلافات في بعض الجوانب.
وفي جميع
الأحوال يبقى الحديث عن الافتحاص يرجع إلى اعتماد الأساليب الحديثة في المراقبة،
والتخلي عن الأساليب التقليدية، التي كانت تركز على المقاربة التقنية، وتبني
أساليب حديثة في التدبير، ترتكز على النتائج. والهدف الجوهري من عملية الافتحاص
بشكل عام، هو أنها توفر لدى صانعي القرار لوحة قيادة من خلالها، يمكنهم من التحكم
في المخاطر والتأكد من مدى قابلية الأهداف للتحقيق، وماهي الحلول الممكنة لتجاوز
الأخطاء.
ونتيجة
لتطور اللامركزية بالمغرب، والدور الجديد الذي أصبحت تلعبه الجماعات الترابية في
تحقيق التنمية على المستوى اللامركزي، أصبحت الجماعات الترابية تتمتع بصلاحيات
جديدة على مستوى التدبير الترابي، المتمثلة في : التقييم والافتحاص[4]
ونظام التدبير حسب النتائج .
لكن ما
يهنا نحن هنا هو الافتحاص الداخلي للجماعات الترابية، وهو ما سيدفعنا إلى طرح
التساؤل التالي:
كيف يساهم الافتحاص الداخلي للجماعات الترابية
في تحقيق الحكامة الترابية ؟
للإجابة
على هذا السؤال، سنقسم هذه المقال إلى مبحثين: سنتطرق في المبحث الأول إلى
الافتحاص الداخلي، فيما سنخصص المبحث الثاني إلى دور الافتحاص الداخلي في تحقيق
الحكامة الترابية.
المبحث الأول : مدخل
إلى الافتحاص الداخلي
يتضمن
الافتحاص الداخلي العديد من المفاهيم المطلب الأول. رغم اختلاف تلك المفاهيم، إلا
أن لها هدفا واحدا هو تحقيق الحكامة. لكن لكي يحقق الافتحاص الداخلي هذا الهدف،
يستلزم أن تتوفر في المفتحصين مجموعة من الشروط المطلب الثاني.
المطلب الأول : الافتحاص الداخلي : المفهوم
والأهداف
الفقرة
الأولى: مفهوم الافتحاص الداخلي
عرفت المؤسسة الفرنسية للافتحاص
والمراقبة الداخلية IFACI [5] ، الافتحاص الداخلي بأنه"
مراجعة دورية للأدوات المتاحة للمؤسسة من
أجل مراقبة وإدارة المؤسسة".
لكن التعريف الذي يبدو أنه جامع
للافتحاص الداخلي، هو الذي قدمته مؤسسة الافتحاص
الداخلي،IIA [6] سنة 1999، حيث عرفت الافتحاص الداخلي" بأنه نشاط مستقل وموضوعي، يعطي للمؤسسة تأمينا حول درجة
السيطرة على عملياتها، وإعطاء النصائح اللازمة لتحسينها
وخلق القيمة المضافة، وهو أيضا يساعد هذه المؤسسة على تحقيق الأهداف، في إطار
التقييم الذي يتم وفق مقاربة نظامية ومنهجية، هذا المسلسل في تدبير المخاطر
للمراقبة والحكامة المؤسساتية يعمل على خلق اقتراحات لتقوية فعاليتها".
يتضح لنا
من خلال هذا التعريف، أن الافتحاص الداخلي يتمتع بالخصائص التالية :
-
نشاط موضوعي ومستقل : بمعنى أنه نشاط من المفروض أن يتسم
بالحيادية والشفافية، وأن يكون هدفه الأساس كشف الاختلالات، بعيدا عن الاعتبارات
السياسية والشخصية، والابتعاد عن كل ما من شأنه أن يمس بحيادية المفتحصين.
-
القيمة المضافة : الافتحاص الداخلي، هو مجرد وسيلة
لتصحيح الاختلالات الموجودة، ويعتبر هذا التصحيح بمثابة القيمة المضافة، التي يسعى
الافتحاص الداخلي إلى تحقيقها.
-
مقاربة نظامية ومنهجية : يتعين لكي يحقق الافتحاص
الداخلي الأهداف المرجوة منه، أن يشتغل وفق مقاربة علمية حديثة، تعتمد على منهجية
متناسبة مع المواضيع المراد فحصها، وهذا يتوقف بشكل كبير على الموارد البشرية
القائمة على الافتحاص الداخلي، ومدى أهليتها للقيام بهذه المهمة.
-
تدبير المخاطر : بمعنى أن تكون لدى المفتحصين القدرة على
اكتشاف المخاطر، وطرح الاقتراحات اللازمة لتجاوزها أو على الأقل التخفيف منها.
-
تقديم الاقتراحات : وهي بمثابة المخرجات التي يتوصل
إليها المفتحصون لتجاوز المخاطر الموجودة. وبالتالي فالافتحاص
الداخلي، يقوم بإكتشاف المخاطر ويضع
المقترحات اللازمة لتجاوزها[7].
الفقرة
الثانية : أهداف الافتحاص الداخلي
للافتحاص
الداخلي العديد من الأهداف أهمها:
-
الوقاية واستباق
المخاطر : يتميز الافتحاص الداخلي، بكونه عملية وقائية تتم قبل وقوع المخاطر، التي
تهدد التدبير الجيد للمرافق العمومية الترابية. الغرض من نهج إدارة المخاطر
والرقابة الداخلية هو معالجة أسباب هذه المخاطر لتفادي حدوثها أو تقليل أثرها، في
النهاية من أجل ضمان جودة الخدمات العامة[8].
-
الفعالية : تفعيل توصيات الافتحاص الداخلي، على أرض
الواقع، في مختلف المجالات، سواء المالية أو الإدارية أو التنموية.
-
النجاعة : بمعنى أن يتم حسن استخدام الوسائل، التي
يجب أن تكون متناسبة مع الأهداف المحددة مسبقا.
-
الرؤية الإستراتيجية : الهدف الجوهري، للافتحاص الداخلي،
هو أنه يوفر لصانعي القرار رؤية، حول ما يجب القيام به، وما يجب تفاديه لتحقيق
النتائج المرجوة.
-
الشفافية : بمعنى ما توصل إليه المفتحصون، يتعين أن يكون
في خدمة الجميع، ابتداء من المواطن مرورا بالمجتمع المدني إلى القطاع
الخاص. وبالتالي فالافتحاص سيساهم في تنمية العلاقة التفاعلية بين المواطن
وأجهزة الدولة[9].
الفقرة
الثانية : الشروط الواجب توفرها في المفتحصين
يستلزم
أن يتوفر في المتفحصين مجموعة من الشروط أهمها:
-
الكفاءة : يتعين على
المفتحصين، أن يتوفروا على المؤهلات، التي تسمح لهم بالقيام بالافتحاص
الداخلي بطريقة فعالة، كما يتعين عليهم أن يتلقوا دورات تكوينية في هذا الإطار، من
أجل الرفع من مؤهلاتهم.
-
الموضوعية، يتعين على المفتحصين، أن يتصفوا بالموضوعية
والحياد أثناء أداء مهامهم، لأن توفر هذا الشرط سيساعد على ضمان حماية وديمومة
المفتحصين.
-
الشفافية : يتعين أن تكون المعلومات التي يصل إليها المفتحصون، في متناول
الجميع، ابتداء من المواطنين مرورا بالمجتمع المدني إلى مختلف المؤسسات، في إطار
تجسيد مبدأ تقريب الإدارة من المواطنين، والحق في المعلومة.
-
المسؤولية : يتعين على المفتحصين أن يدركوا أهمية الدور
الذي يقومون به، والأهمية التي سيلعبونها في تحقيق الحكامة الترابية، إذا تمت
الأمور وفق الشروط التي نتكلم عنها.
-
التشارك : يتعين على المفتحصين، أن يشركوا كافة
المتدخلين في عملية الافتحاص الداخلي، وكلما زادت نسبة المشاركة يكون الافتحاص
أكثر فعالية. وبالتالي فحكامة الافتحاص تقاس من خلال مشاركة المواطنين[10].
-
تفعيل الافتحاص: القيام بالافتحاص الداخلي، في أي مجال
سواء كان ماليا أو إداريا...سيؤدي بالمفتحصين
إلى الوصول إلى مجموعة من الحلول، هذه الأخيرة تعتبر بمثابة ثمرة الافتحاص،
بمعنى أنها الهدف الذي يسعى الافتحاص الداخلي إليه.
من أجل
ضمان تحقيق هذه الشروط، يتعين تضمينها في ميثاق الافتحاص الداخلي، وهو ميثاق يلعب
دور توجيه كافة المتدخلين في مجال الافتحاص الداخلي، سواء إلى الدور الذي يقومون
به، أو الشروط الواجب توفرها أو الجهة التي يتبع لها الافتحاص الداخلي، كل هذه
المقتضيات يتم تحديدها في ميثاق الافتحاص الداخلي، ويتعين المصادقة على هذا الأخير
في مجالس الجماعات الترابية نظرا لأهميته الحيوية.
المبحث الثاني : دور الافتحاص الداخلي في تحقيق
الحكامة الترابية
إن تفعيل
الافتحاص الداخلي على مستوى الجماعات الترابية المطلب الأول، سيساعد هذه الأخيرة
على تحقيق الحكامة الترابية المطلب الثاني.
المطلب الأول : الافتحاص الداخلي للجماعات
الترابية
يعتبر
الافتحاص الداخلي للجماعات الترابية، وظيفة داخلية من المفروض أن تقوم بها
الجماعات الترابية، لتقييم مدى نجاعة التدبير المستخدم. ومدى أهليته لتحقيق
الأهداف، فالنتائج التي يتوصل إليها المفتحصون، إذا تم تطبيقها على نحو جيد،
يمكنها أن تتجاوز الكثير من الأخطاء، التي يمكن أن ترهن مصير الجماعات الترابية
لعدة سنوات.
وبالتالي
فالدور الذي يقوم به الافتحاص الداخلي، هو دور وقائي من المخاطر قبل وقوعها. من
أجل تطوير الأداء[11].
وتحسين التدبير الإداري في مختلف المجالات، والحد من المخاطر المحتملة.
إن
الافتحاص الداخلي، كآلية حديثة للتدبير جاءت من أجل تجاوز الأساليب التقليدية
للتدبير، واتباع طريقة جديدة في التدبير ترتكز على الفعالية والجودة، كما أن
التنصيص على هذه الآليات في القوانين التنظيمية للجماعات الترابية، يأتي نتيجة
قناعة صانعي القرار، بالتوصيات التي خلصت لها العديد من التقارير ، سواء للمجلس
الأعلى للحسابات أو المفتشية العامة للمالية، أو المفتشية العامة للإدارة
الترابية. التي أكدت. أن أغلب اختلالات التسییر المسجلة على مستوى الجماعات الترابیة ترجع بالأساس إلى عدم الدرایة الكافیة بالمساطر الإدارية والمحاسباتیة.[12]
وبالتالي
هذا يستلزم من التدبير الترابي، أن يكون أكثر فعالية وبأقل تكلفة، من خلال
تفعيل الآليات الجديدة، خاصة الافتحاص المحاسباتي والمالي، الذي سيمكنها من تحديث
إدارتها، وجعلها أكثر شفافية وفعالية[13].
من بين
الأسباب التي أضفت الشرعية على اعتماد نظام الافتحاص الداخلي، في الجماعات
الترابية، مثل باقي المؤسسات الأخرى، نجد الدوافع المتعلقة بنظام التدبير، الذي
أصبح قائما على النتائج، والمبادئ الجديدة للتدبير العمومي[14]. وكذلك
الطموحات المراد تحقيقها.
على خلاف
القوانين السابقة، التي كانت تنظم الجماعات الترابية، حيث كانت لا تتوفر على أي
آلية تمكن الجماعات الترابية، من تدبير المخاطر، وإفساح الطريق لأنسب الحلول
المتناسبة مع الأهداف المراد تحقيقها، باستثناء المادة 56 من القانون رقم 08-45
المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات الترابية، التي تنص على أنه بإمكان تدبير
الجماعات الترابية ومجموعاتها والمؤسسات العامة التابعة لها أن تخضع لعمليات تدقيق
مالي الذي يحق طلب إجرائه للمجلس التداولي أو يمكن أن يتم بمبادرة شخصية من الآمر
بالصرف أو من وزير الداخلية تقوم به هيئات خارجية معتمدة.
إلا
أن الأمر هنا يتعلق بالتدقيق المالي، أي
كل ما يتعلق بما هو مالي ومحاسباتي، وبالتالي نحن أمام مفهوم تقليدي للافتحاص
الداخلي، على خلاف المفهوم الحديث للافتحاص الداخلي، الذي جاءت به القوانين
التنظيمية للجماعات الترابية، حيث أهم ما يميزه الافتحاص الداخلي هو أنه يشمل
مختلف أنواع المؤسسات، وفي مختلف المجالات سواء كانت مالية أو إدارية أو سياسية أو
اقتصادية أو اجتماعية أو ثقافية
المطلب الثاني : دور الافتحاص الداخلي في تحقيق
الحكامة الترابية
علاقة
الحكامة الترابية بالافتحاص الدخلي. تتمثل في كون أن الافتحاص يقع في قلب
ميكانيزمات الحكامة[15]. حيث
أن غياب الحكامة على الصعيد اللامركزي، من أهم الأسباب، التي أدت إلى سوء التدبير،
لذلك فالافتحاص دوره، هو تنبيه صانعي القرار للمعيقات التي تحول دون تحقيق الأهداف
المرجوة، في جميع المجالات. لذلك يعتبر الافتحاص من أسمى طرق
قيادة المؤسسات[16].
ونجاعة
الافتحاص الداخلي تبقى متوقفة على الموارد البشرية القائمة، ومدى كفاءتها،
وحياديتها، وجديتها، وكذلك متوقفة على إدارة الجماعات الترابية ومدى مساهمتها في
تفعيل التوصيات الصادرة عن المفتحصين. الذين يتعين أن يبقوا بعيدين عن الحسابات
السياسية والشخصية، من أجل تحقيق تدبير إداري في المستوى.
من منطلق
الدور الذي يقوم به الافتحاص الداخلي، سيجعل صانعي القرار يتوفرون على رؤية واضحة،
وواقعية عن كل خلل، والتي يمكن أخدها بعين الاعتبار لوضع أي سياسة تنموية في
المستقبل. كما أن التوصيات التي يتوصل إليها المفتحصون للجماعات الترابية من
المفروض أن يتم نشرها لجعل الساكنة والمجتمع المدني، يساهمون في مسار الافتحاص
الداخلي، بطريقة تعزز تحقيق الحكامة الترابية.
وهذه
الأساليب ليس غاية في حد ذاتها وإنما جاءت لتحقيق انتظارات المرتفقين، اتجاه
المرافق العمومية الترابية، لذلك فنجاح هذه الأساليب هو رهين بتحقيق الأهداف التي
جاءت من أجلها. وبالتالي فالافتحاص هو آلية تسمح بتقييم فعالية ونجاعة أي نظام،
ومدى مطابقته للمسار المتقدم[17].
من خلال
الافتحاص الداخلي، الذي يقوم به المفتحصون في الجماعات الترابية، يتوصلون إلى
توصيات، تعتبر هذه الأخيرة بمثابة خريطة أو منهج يتعين على الجماعات الترابية أن
تسير عليه، لتحقيق تدبير جيد لمرافقها العمومية، والعمل على تطويرها.
لكن على الرغم من أهمية القيمة المضافة، الذي سيأتي بها
الافتحاص الداخلي، على جميع مكونات الجماعات الترابية، إلا أن التطبيق العملي
لمصالح أو أقسام الافتحاص الداخلي عرف تأخرا بالنسبة للمغرب. وهذا يؤشر على غياب
ثقافة الرقابة داخل الجماعات الترابية بالمغرب. على خلاف فرنسا حيث 37,5 في المائة من الجماعات الترابية تتوفر
على وظيفة الافتحاص الداخلي[18].
ولمعرفة
هل الافتحاص الداخلي، حقق الحكامة أم لا؟، يتعين استحضار ثلاثة معايير أساسية[19]
:
-
معيار الاقتصاد: الموارد التي تتوفر عليها المؤسسة،
والتي يجب أن تكون قادرة على تحقيق الأهداف المحدد؛
-
معيار الفعالية : تحقيق الأهداف المسطرة على أرض الواقع؛
-
معيار النجاعة : الاستخدام الرشيد للموارد المتاحة
لتحقيق الأهداف المحددة سابقا.
توفر هذه
المعايير مجتمعة يعني أن الافتحاص الداخلي حقق الحكامة الترابية.
خاتمة:
نخلص مما
سبق أن الافتحاص الداخلي، يتوفر على مجموعة من الآليات التي تستلزم توفر مجموعة من الشروط، لكي تتمكن الجماعات
الترابية من تحقيق الحكامة الترابية. لكن تحقيق هذا الهدف رهين بالنسق الإداري
الذي يوجد بداخله الافتحاص الداخلي.
المراجع
-
وزارة الداخلية، المفتشية العامة للإدارة الترابية، الافتحاص الداخلي: آلیة للرفع من أداء المصالح الجماعیة.
-
-Business
consulting, La gestion des risques et le contrôle
interne dans les collectivités
territoriales, group services publics.
-
Benoit
pigé, Enjeux de l’audit interne et externe pour la gouvernance des
organisations, L’audit dans le
secteur public, revue
d’analyse comparée en administration public,
2012.
-
Driss El kadiri
Boutchich, Nizar Gallouj, Approche contingente autour du système d’audit interne en milieu des
collectivités territoriales marocaines, 2014.
-
Jacques Renard et Sophie
Nussbaumer, l’audit interne et contrôle de
gestion : pour une meilleur collaboration, 2011.
-
Jacques Renard, Théorie
et pratique de l’audit interne, Septième édition, 2010.
-
Lsabel de francqueville, Outils d’audit de
performance dans le secteur public, L’audit et contrôle interne au service de l’efficacité de l’état, une
nouvelle dynamique, la revue des professionnels de
l’audit, du contrôle et des risques, N 207, 2011.
-
Mia
Carczynski et Alexander Yeh, Les fonctions d’audit interne dans les
collectivités territoriales, Direction de l’Audit interne de la ville et Eurométropole de strasbourg.
-
Mustapha Chami , Naima Salmi, Audit des collectivités territoriale
au Maroc à la lumière de la régionalisation avancée : défis et
perspectives, Revue D’Etudes en Management et Finance D’Organisation, N 3,
2016.
-
-Normand Ouellet, L’audit de la
gouvernance au service d’une plus grande transparence , L’audit dans le
secteur public , revue d’analyse
comparée en administration public ,
2012.
-
-Philipe Parini, L’audit : une institution privilégiée pour développer la performance, L’audit et contrôle interne au service de
l’efficacité de l’état, une nouvelle dynamique, La
revue des professionnels de l’audit, du contrôle et des risques, N 207, 2011.
-
-Yvon Mougin et Serge Guillemin et Sylvie Vermot, Petit
guide impertinent à l’usage des auditeurs internes, 2009.
[1] Benoit pigé, Enjeux de l’audit interne et externe
pour la gouvernance des organisations,
L’audit dans le secteur public, revue d’analyse comparée en
administration public, 2012 , p 182183
[2] Jacques Renard, Théorie
et pratique de l’audit interne, Septième édition, 2010, p82.
[3] Jacques Renard, Ibid,
p24.
[4] انظر المادة 246 من القانون التنظيمي للجهات
114.
[5] Institue français de
l’audit et du contrôle interne.
تمثل هذه المؤسسة 11500 عضو من 165 بلد.
Jacques Renard et Sophie
Nussbaumer, Audit interne et contrôle de gestion Pour une meilleure
collaboration, 2011,
p16.
[6] The Institute of Internal
Auditors.
تمثل
3500 عضو لأكثر من 650 مؤسسة.
Jacques
Renard et Sophie Nussbaumer, Ibid, p16 .
[7] Jacques Renard et Sophie
Nussbaumer, op.cit, p186 .
[8] Business consulting, La gestion des risques et le contrôle
interne dans
les collectivités
territoriales, group services publics, p23.
[9] Normand Ouellet, op.cit, p168.
[10] Normand Ouellet, L’audit de la
gouvernance au service d’une plus grande transparence , L’audit dans le
secteur public revue d’analyse comparée en administration
public , 2012, p157.
[11] Philipe Parini, L’audit :
une institution privilégiée pour
développer la performance, L’audit et
contrôle interne au service de l’efficacité de l’état, une nouvelle dynamique, LA revue des
professionnels de l’audit, du contrôle et des risques, N 207, 2011 P29 .
[12] وزارة
الداخلية، المفتشية العامة للإدارة الترابية، الافتحاص الداخلي: آلیة للرفع من أداء المصالح الجماعیة، ص 6.
[13] Mustapha CHAMI Naima SALMI,
Audit des collectivités territoriale au Maroc à la lumière de la
régionalisation avancée : défis et perspectives, Revue D’Etudes en
Management et Finance D’Organisation, N 3, 2016, p 10 .
[14] Driss EL KADIRI BOUTCHICH, Nizar GALLOUJ,
Approche contingente autour du système d’audit interne en milieu des collectivités territoriales marocaines, 2014, p82.
[15] Benoit pigé, Enjeux de l’audit interne et externe
pour la gouvernance des organisations,
L’audit dans le secteur public, revue d’analyse comparée en administration
public, 2012 ,
p 181
[16] Yvon MOUGIN et Serge GUILLEMIN et Sylvie
VERMOT, Petit guide impertinent à l’usage des auditeurs internes, 2009 , p
17.
[17] Yvon MOUGIN, Ibid, p
23.
[18] Mia Carczynski et Alexander Yeh,
Les fonctions d’audit interne dans les collectivités territoriales, Direction de l’Audit interne de la ville
et Eurométropole de strasbourg, p9.
[19] Lsabel de francqueville, Outils
d’audit de performance dans le secteur public, L’audit et contrôle
interne au service de l’efficacité de l’état, une nouvelle dynamique, LA revue des
professionnels de l’audit, du contrôle et des risques, N 207, 2011, p 33.
